Servidor ou cidadão: para quem se governa? Eis a questão

O Brasil tem cerca de 2,2 milhões de servidores federais nos três poderes, entre ativos e inativos. Dois milhões só no Executivo federal. E 207 milhões de habitantes. Mas muitas vezes parece que o governo governa mais para o funcionalismo do que para a população.

Embora os servidores trabalhem para o cidadão, a população em geral não sente uma melhoria do atendimento público na mesma proporção em que o funcionalismo aumenta o consumo de recursos pagos pelo contribuinte. É como se o meio para prestar os serviços à população estivesse se transformando num fim em si mesmo.

Enfrentar o “temível” lobby do funcionalismo e evitar que o Estado seja ainda capturado pelos interesses corporativistas dos servidores, sem ser injusto com os servidores, será um dos principais desafios do próximo presidente.

Gastos com o funcionalismo não param de subir e consomem muito mais que o Bolsa Família

As despesas com o funcionalismo federal não param de crescer e contribuem para alimentar o rombo das contas públicas federais, que foi de R$ 124 bilhões no ano passado. De 2011 a 2016, o gasto com pessoal e encargos sociais do governo federal cresceu 42,13%, de acordo com dados do Ministério do Planejamento.

A folha de pagamentos já consome pouco mais de um quinto das receitas da União. Em 2017, R$ 283 bilhões – o equivalente a 22% da despesa primária federal – foi para o bolso dos servidores federais. Desse total, 9,52% destinou-se ao pagamento de funcionários que já estão aposentados (e dos pensionistas). Portanto, é uma mão de obra que não presta mais serviços à população. 

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No orçamento, a despesa com salários de servidores só não é menor do que aquilo que o governo gasta com o pagamento de aposentadorias e pensões em geral, que corresponde a 43% da despesa primária federal. O gasto com a folha de pessoal é bem superior, por exemplo, do que o destinado a investimentos em obras do Programa de Aceleração do Investimento (PAC, que representa 1,53% da despesa primária), que podem modernizar a infraestrutura do país. Também supera de longe o valor pago pelo Bolsa Família (2,3%), o principal programa para tirar brasileiros da miséria.

Aliás, um mês de salário dos 2,2 milhões servidores federais é suficiente para bancar um ano de Bolsa Família, que atendeu no ano passado 12,7 milhões de famílias de pobres e miseráveis (ou 51 milhões de brasileiros, se for considerado que cada unidade familiar é composta por quatro pessoas).

Como se não bastasse consumirem mais recursos do que obras e programas sociais, a parcela dispendida para a folha de pagamentos está cada vez tirando mais recursos dessas áreas. Afinal, a folha de pagamento é um gasto fixo, que não pode ser contingenciado ou retido pelo governo. E, em tempos de crise, a tesoura tem de cortar em outros setores. De 2016 para 2017, o gasto com saúde, em comparação à despesa total do governo, caiu 0,18 ponto percentual. Com a educação, a queda foi de 0,35 ponto percentual. E o gasto com investimentos no PAC caiu 1,85 ponto percentual.

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Distorção brasileira: país gasta mais com servidores do que nações ricas, mas tem menos funcionários para atender ao cidadão

Um argumento que costuma ser usado por servidores para justificar o montante do orçamento destinado a eles é que são eles que prestam os serviços para a população. Se não houver essa despesa, não haverá atendimento ao cidadão.

O argumento é verdadeiro. Mas há problemas nessa justificativa. Ao menos no caso brasileiro. Relatório do Banco Mundial divulgado no ano passado mostra que o Brasil, comparado com o padrão internacional, gasta com o funcionalismo uma parcela do PIB maior do que nações ricas e em desenvolvimento. Mas tem, proporcionalmente, muito menos servidores do que esses países. Isso significa que o Brasil paga salários muito altos para quem está no poder público e que esse gasto dificulta a contratação de mais servidores para ampliar o atendimento da população.

Aos dados: em 2015, último ano analisado pelo Banco Mundial, 13,1% do PIB brasileiro era consumido com a folha do funcionalismo em todos os níveis de governo – com forte peso do funcionalismo da União nessa conta. É um porcentual ligeiramente maior do que países como a França (12,9% do PIB) – nação reconhecida por serviços públicos que funcionam. E bem acima de outros países ricos – Austrália (9,6%) e Estados Unidos (9,2%), por exemplo – e em desenvolvimento, caso do Chile (6,4%).

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O estudo mostra que, por outro lado, 5,6% dos brasileiros são servidores públicos em todos os níveis de governo. Os países integrantes da OCDE (grupo que reúne as nações desenvolvidas) têm na média quase 10% de sua população no serviço público, embora gastem até menos que o Brasil com o funcionalismo. Ou seja, se seguisse os padrões internacionais de gasto com o funcionalismo, o país poderia de ter quase o dobro de servidores para atender a população.

Uma pesquisa de 2017 do Centro de Políticas Públicas do Insper complementa o estudo do Banco Mundial ao mostrar como o salário do servidor federal é muito elevado no país. Segundo o levantamento, o funcionário público federal ganha, dependendo de seu grau de instrução, de 59% a 93% a mais do que um trabalhador da iniciativa privada com formação, experiência e posição no emprego equivalentes. Essa diferença a favor do servidor é muito maior do que ocorre em nações como Reino Unido (0% de diferença entre o setor público e privado), Alemanha (10% a favor do funcionalismo), França (10%) e Dinamarca (14%).

A remuneração muito acima da média do funcionalismo federal também pode ser constatada pelo “sonho de consumo” de muitos brasileiros: passar num concurso público.

O (mau) exemplo do “modestíssimo” aumento de R$ 33,7 mil para R$ 39,2 mil no STF

Apesar de todas essas evidências sobre a necessidade de se rediscutir a remuneração dos servidores, falar nisso é mexer num vespeiro. E, ao contrário, a pressão (muitas vezes exitosa) costuma ser no sentido inverso: aumentos salariais.

O recente episódio do reajuste de 16,38% dos salários dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), aprovado por eles próprios, é um exemplo da força do lobby dos servidores – nesse caso, do Judiciário. Isso porque o reajuste não ficará restrito à cúpula da Justiça nacional, se estendendo a todos os demais juízes, pois a remuneração deles é vinculada à do STF.

Da mesma forma, o Ministério Público Federal (MPF) já copiou o Supremo e decidiu reajustar os salários dos procuradores do país.E a onda de reajuste pode chegar a outras instâncias de governo, que vinculam seus salários aos do Judiciário ou que se sentirão influenciados a também pedir aumento. É o chamado efeito-cascata.

O custo estimado do reajuste no STF e de seus desdobramentos será de R$ 4 bilhões anuais para os cofres públicos, segundo as consultorias de orçamento da Câmara e do Senado. É um dinheiro que não vai tornar a Justiça ou o trabalho do MPF mais rápido; apenas será embolsado por juízes e procuradores.

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Juízes argumentam que já vêm acumulando perdas salariais muito maiores ao longo dos anos, que ultrapassam os 40% (argumento corriqueiro para diversas categorias do funcionalismo quando pedem aumento). O reajuste seria, portanto, “modestíssimo” – segundo palavras do ministro do STF Ricardo Lewandowski.

Mas é difícil falar em modéstia quando se põe à mesa os valores: os salários no Supremo vão subir de R$ 33,7 mil para R$ 39,2 mil. Trata-se do teto do funcionalismo, é verdade. Mas toda vez que o teto aumenta, cria-se pressão para tudo o mais subir.

E a média salarial do serviço público federal da ativa não é baixa: R$ 9.258 por mês no governo; R$ 9.968 no Judiciário; R$ 11.821 no Ministério Público; e R$ 18.605 no Congresso (todos esses valores constam do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2019). Por outro lado, o rendimento médio do trabalhador brasileiro é de apenas R$ 2.169, segundo o último levantamento da pesquisa Pnad Contínua, do IBGE.

Uma questão inevitável que se coloca diante de todos números é: o cidadão que ganha em média R$ 2 mil aceita pagar essa conta pelos serviços públicos que recebe hoje? No fundo, o debate é saber a quem o servidor serve: à população ou a ele próprio?

Presidentes evitam contrariar o funcionalismo. Mas, quando o fazem, nem sempre contam com a boa vontade do Congresso

Mudar essa realidade não é um desafio fácil. Os governantes evitam contrariar os interesses dos servidores. No máximo empurram com a barriga as demandas deles. Mas, quando se colocam contra os intersses do funcionalismo, nem sempre contam com a boa-vontade do Congresso.

Foi o que ocorreu no atual governo. O presidente Michel Temer (MDB), logo no início de seu governo, em 2016, concedeu aumento salarial para uma extensa lista de categorias de servidores dos três poderes, a um custo estimado de R$ 56 bilhões até o fim de 2019. A situação das contas públicas já era péssima. Mas o Planalto avaliou que barrar os reajustes, que haviam sido negociados pela ex-presidente Dilma Rousseff (PT), levaria o governo a uma crise com o funcionalismo.

O rombo só aumentou desde então. E já sem qualquer perspectiva de reeleição, Temer tentou barrar qualquer reajuste para o funcionalismo em 2019. Incluiu essa proibição no projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) enviado ao Congresso.

Mas, em julho, foi a vez de os parlamentares cederem ao lobby dos servidores. A proibição foi derrubada em votação na Câmara, em 11 de julho. Um deputado resumiu o que ocorreu naquele dia: “A base do governo ficou com medo das urnas”.  Os servidores, afinal, também são eleitores.

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A pressão presencial também costuma influenciar as votações. Servidores costumam se mobilizar com frequência para pressionar nas votações que lhes interessam – o que não ocorre com a maioria da população. Naquele 11 de julho, por exemplo, o barulho de entidades sindicais do funcionalismo era grande na porta do Anexo III da Câmara, onde a LDO seria votada. Com tambores e bandeiras, os sindicalistas protestavam contra a congelamento dos reajustes. Deu certo.

A proximidade dos servidores com os deputados e senadores também costuma influenciar a favor do funcionalismo. O lobby da categoria, por exemplo, também falou mais alto na tentativa de promover a reforma da Previdência – vista como essencial para sanear as contas públicas. E um episódio é exemplificador: em uma palestra sobre pontos da reforma promovida por técnicos da Câmara, em novembro, o que era para ser um tira-dúvidas para a imprensa se transformou em muro das lamentações do funcionalismo. Assessores parlamentares – que têm salários de R$ 20,9 mil mensais, sem considerar benefícios extras – tomaram os microfones para fazer consultas sobre seus casos pessoais ou criticar a proposta. A reforma da Previdência naufragou e o governo federal teve de jogar a toalha no início do ano.

E tem mais a caminho. Um exemplo é o projeto de lei que tramita no Congresso e prevê que o presidente da República poderá sofrer processo de impeachment se não enviar anualmente proposta de aumento dos salários dos funcionários públicos. Esse projeto recebeu voto favorável do relator, o senador Hélio José (Pros-DF), um dos mais ativos quando o tema é funcionalismo. 

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